Управление государственным и муниципальным долгом

Общие сведения

Если рассматривать госдолг как финансовый инструмент, то с его помощью исполнительные и законодательные органы страны влияют на денежное обращение, инвестиционную политику, производственную и другие сферы. При рассмотрении как объекта управления гос. структуры, используют его для установления необходимых положений для успешного функционирования. Благодаря этому, правительство осуществляет контроль госдолга, регулирует выпуск и обращение займовых средств, выполнение долговых обязательств и т. д.

Существует два основных вида государственного долга:

  1. Внешний. К нему относится заем, взятый у другой страны, зарубежной фирмы, гражданина и т. д. Такие кредиты довольно обременительны для государства, поскольку в счет его погашения идет сырье, полезные ископаемые, финансовые активы и т. д. Если на его обслуживание уходит порядка 20-30% всего внешнеэкономического оборота, то страна становится должником. Новые кредиты ей будут недоступны.
  2. Внутренний. К нему относятся все обязательства, невыполненные перед собственным населением (физ. и юр. лицами): невыплата з/п, пенсий, стипендий и пособий и т. д.

Также выделяются капитальный (суммарный размер долга по всем заимствованиям) и текущий (выплаты кредиторам по займам, срок погашения которых уже наступил).

Госдолг может формироваться как перед страной, так и физлицом

Задачи управления госдолгом

Чтобы эффективность регулирования этой величины была высокой, необходимо решать поставленные задачи. К ним относятся:

  1. Стабилизация размера задолженности на уровне, который не будет угрожать экономике и безопасности страны. Выполнение условий по обязательствам должны осуществляться без серьезного ущерба и недофинансирования социально-экономических программ.
  2. Снижение суммы средств, взятых взаймы, до оптимального показателя. Это делается путем увеличения сроков выплаты, повышения цены на ценные бумаги, привлечения новых инвесторов и т. д.
  3. Формирование и поддержание государственного авторитета и статуса надежного заемщика.
  4. Осуществление деятельности так, чтобы рынок управляемого госдолга был предсказуем и стабилен.
  5. Эффективное и выгодное в стратегическом плане использование кредитных средств.
  6. Обеспечение своевременных выплат по обязательствам, чтобы не происходило задержек и тем самым можно было бы исключить возникновение задолженности.
  7. Расширение типов и форм заимствований, распределение их по направлениям и т. д.
  8. Контроль деятельности государственных структур, обеспечивающих административные и управленческие функции.

Задач, которые должно выполнять государство, гораздо больше, но эти являются основными.

Управленческий процесс

Данное определение подразумевает несколько функциональных компонентов:

  1. Планирование. При этом взвешиваются все за и против, производится расчет и обсуждение условий (сроки, размеры платежей, процентная ставка и т. д.).
  2. Обслуживание. На этом этапе осуществляется деятельность, направленная на погашение основы долга, процентов, комиссий и т. д.
  3. Контроль и отслеживание состояния всех заемных обязательств.

Как и любой долг, государственный должен иметь грамотное управление

Госдолг управляется при помощи менеджмента его состава и структуры (debt management). Сущность этого процесса заключается в распределении всех статей долга по определенным критериям. Объектами, на которые он воздействует, являются:

  1. Состояние долгов и их сроки – грамотно распределяя их, государство может частично или полностью реструктуризировать свой заем.
  2. Кредитная структура (процентное и числовое соотношение внутренних и внешних, рыночных обязательств, распределение по категориям и т. д.).
  3. Размер общего госдолга.

Объективная оценка всех обстоятельств и правильная система действий – это залог успешной кредитной политики.

Понятие государственного долга, его структура

Определение 1

Государственный долг – это совокупность обязательств государства в виде кредитных соглашений, ценных бумаг государства, договоров относительно предоставления гарантий государства, а также переоформленных долговых обязательств иных лиц в государственный долг.

Государственный долг делится на два основных вида:

  • во-первых, внешний, в структуру которого включается задолженность государственных органов управления, органов, осуществляющих денежно-кредитное регулирование, нефинансовых организаций и банков с государственным участием перед внешними кредиторами;
  • во-вторых, внутренний, в структуру которого включаются обязательства государства перед резидентами страны.

Государственный долг выступает в качестве одного из объектов государственного управления.

Определение 2

Управление государственным долгом – это совокупность действий органов государственного управления, направленных на регулирование структуры, величины, стоимость обслуживания обязательств государства.

Готовые работы на аналогичную тему

Управление государственным долгом призвано решать следующие задачи:

  • обеспечивать величину долга на безопасном уровне в экономическом смысле;
  • минимизировать стоимость обслуживания государственного долга;
  • обеспечивать своевременность возврата государственного долга в полном объеме;
  • обеспечивать выгодные условия для эмитентов и поддержание положительной динамики курса ценных бумаг государства с целью обеспечения будущей возможности размещения государственного займа;
  • усиление инвестиционного использования государственных займов и обеспечение контроля их использования.
Замечание 1

Политика государственного долга является элементом общегосударственной бюджетной политики.

Система управления государственным долгом

Государственный долг может быть финансовым инструментом и объектом управления одновременно. В качестве финансового инструмента государственный долг обеспечивает возможность законодательным (представительным) и исполнительным органам власти оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, на уровень сбережений и многие другие экономические процессы.

Система управления государственным долгом в общем виде представлена на рис. 1.

Рис. 1. Система управления государственным долгом

Одновременно государственный долг выступает в качестве объекта управления, когда органы власти устанавливают все необходимые практические аспекты его функционирования. Так, органы власти определяют соотношение между различными видами долговой деятельности, регулируют структуру государственного долга по срокам обращения и доходности долговых обязательств, устанавливают порядок выпуска и обращения государственных займов, предоставления и возврата государственных кредитов и государственных гарантий, а также выполнения финансовых обязательств по ним.

Задачи управления государственным долгом

В процессе управления государственным долгом решаются следующие задачи:

  • удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятых на себя долговых обязательств без значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;
  • минимизация стоимости долга на основе удлинения сроков заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, за счет перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;
  • сохранение у государства реп>тации первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;
  • поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственного долга;
  • достижение эффективного и целевого использования заимствованных средств, государственных кредитов и гарантированных займов;
  • обеспечение своевременного возврата государственных кредитов и уплаты процентов по ним;
  • диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;
  • координация действий органов власти всех ветвей и уровней на рынке государственных долговых обязательств. Представляется целесообразным определить управление государственным долгом в широком и узком смысле.

Под управлением государственным долгом в широком смысле будем понимать формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Управление государственным долгом в широком смысле — прерогатива законодательных органов власти (иногда правительства) и заключается в формировании политики в отношении государственного долга (внутреннего и внешнего); установлении границ государственной задолженности (в т.ч. в определении размера бюджетного дефицита и, следовательно, объемов займов, привлекаемых для его финансирования); определении основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели; установлении возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ и т.д.

Под управлением государственным долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг. Управление задолженностью в узком смысле осуществляют исполнительные органы власти, главным образом Министерство финансов и центральный банк. Следует отметить, что эти две инстанции не имеют возможности непосредственно воздействовать на величину совокупного государственного долга.

Процесс управления государственным долгом

Включает следующие функциональные элементы:

  • планирование заимствований путем определения порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств;
  • обслуживание долговых обязательств посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению долга;
  • контроль за состоянием государственного долга.

Одна из важнейших сфер управления государственным долгом в мировой практике — менеджмент состава и структуры государственного долга (debt management) при неизменном объеме совокупной задолженности. Объектами регулирования debt management являются:

  • структура сроков обращения различных долговых обязательств, изменяя которую государству удается частично или полностью реструктуризировать свою задолженность;
  • структура кредиторов, соотношение в ней резидентов и нерезидентов, а также соотношение рыночных и нерыночных займов, предназначенных для определенных категорий кредиторов;
  • величина совокупного государственного долга.

Регулирование величины внутренней и внешней задолженности государства и удержание ее на приемлемом уровне — определяющий момент в управлении государственным долгом, что на практике реализуется в установлении ряда ограничений. В частности, интересными представляются бюджетные критерии для стран, желающих вступить в валютный союз (Маастрихтские критерии). Согласно этим критериям, объем совокупной государственной задолженности не должен превышать 60% ВВП, а текущий дефицит государственного бюджета — 3% ВВП. В случае превышения этих пороговых значений правительства должны считаться с возможностью применения штрафных санкций со стороны ЕС (например, уплачивать штрафы согласно заранее утвержденной процедуре). В тоже время, в случае наступления так называемой «тяжелой рецессии» в экономике (при снижении ВВП более чем на 2% в год), предусматривается возможность увеличения дефицита государственного бюджета без применения штрафных санкций.

В России заемная деятельность всех органов власти регулируется целым набором законодательных ограничений. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает предельные объемы государственных и муниципальных заимствований, расходов на обслуживание долга, необходимость разработки и утверждения программ внутренних и внешних заимствований, предельные размеры дефицитов бюджетов. Предельные объемы внутреннего и внешнего долга устанавливаются ежегодно законами и решениями о бюджетах на каждом уровне управления.

Управление государственным долгом также бывает стратегическим и оперативным.

Стратегические вопросы развития государственного долга находятся в компетенции Федерального Собрания, Президента и Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации утверждают предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долгов; источники финансирования бюджетного дефицита, включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; предельные размеры государственных кредитов иностранным государствам и государствам — участникам СНГ; направления использования, условия предоставления и предельные размеры бюджетных кредитов; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. Президент и Правительство Российской Федерации разрабатывают и утверждают социально-экономические программы, которые напрямую могут затрагивать различные аспекты развития государственного долга. Президент Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации также уделяет особое внимание управлению государственным долгом.

Оперативное управление государственным долгом осуществляют Правительство и Министерство финансов Российской Федерации, а также Центральный банк России, Внешэкономбанк и Сбербанк как агенты Министерства финансов Российской Федерации. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, выдачу бюджетных кредитов и государственных гарантий, осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом они исходят из норм, заложенных в федеральном законодательстве.

Таким образом, под управлением государственным долгом следует понимать совокупность тактических и стратегических мер по обслуживанию государственного долга и осуществлению новых заимствований, регулированию объема и структуры долга, регулированию рынка государственных заимствований и контролю за их целевым и эффективным использованием.

Характеристика методов управления государственным долгом

Существует множество методов управления государственным долгом. Основная задача государства в части управления государственным долгом состоит в выборе адекватных методов управления им, что требует оценки определенных факторов, влияющих на выбор этих методов. К числу таких факторов относится, например, удельный вес расходов на обслуживание государственного долга в общей сумме расходов государственного бюджета, соотношение валового внутреннего продукта и величины государственных займов. В отношении внешнего государственного долга могут применяться иные показатели (факторы оценки): например, соотношение величины внешних заимствований и объема экспорта, а также удельный вес расходов, направляемых на погашение внешнего государственного долга, в сумме выручки от экспорта.

Всю совокупность методов управление государственным долгом можно разделить на две группы:

  • финансовые методы управления государственным долгом;
  • административные методы управления государственным долгом.

В первом случае речь идет о выборе способов и форм, посредством которых государство предполагает осуществлять погашение государственного долга. При применении этих методов оценивается финансовые показатели. Данная группа методов нацелена на обеспечении предельного уровня эффективности использование привлекаемых займов, изыскание мер сведения издержек по их погашению к минимуму. Вторая группа методов основана на оперативном выполнении распоряжение органов государственной власти. Данная группа методов не предполагает проведение оценки результативности и эффективности действий, связанные с управлением государственным долгом.

Таким образом, непосредственными методами управления государственным долгом являются следующие:

  • во-первых, рефинансирование государственного долга – сущность данного метода состоит в организации выпуска новых займов с целью привлечения средств для погашения уже существующей задолженности по займам;
  • во-вторых, конверсия – сущность данного метода состоит в изменении доходности существующих государственных займов. Преимущественно при применении конверсии государство снижает величину выплат по займам, что позволяет добиться сокращения расходов по обслуживанию и управлению государственным долгом;
  • в-третьих, консолидация – сущность данного метода состоит во внесении изменений в условиях государственных займов в части их сроков. Как правило, такое изменение предполагает увеличение сроков погашения государственных займов;
  • в-четвертых, унификация займа – сущность данного метода состоит в объединении нескольких существующих государственных займов. Данный метод предполагает обмен ранее выпущенных облигаций на новые. Этот метод часто используется в комбинации с консолидацией;
  • в-пятых, аннулирование государственного долга – данный метод отличается радикальным характером, выражающемся в том, что государство отказывается от исполнения своих обязательств по погашению государственного долга по части государственных займов.

Комментарии к ст. 101 БК РФ

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны использовать все полномочия по формированию доходов бюджетов всех уровней для погашения долговых обязательств и обслуживания государственного и муниципального долга Российской Федерации. В связи с этим важным является вопрос о деятельности названных органов по управлению государственным и муниципальным долгом.

В статье не дается соответствующего определения, но в теории финансового права под управлением государственным и муниципальным внутренним долгом в основном понимается совокупность мероприятий государства и муниципального образования по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств Российской Федерации. Эта деятельность осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ, в субъекте Российской Федерации — высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, управление муниципальным долгом — исполнительно-распорядительным органом муниципального образования.

К основным методам управления государственным долгом относятся следующие.

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств, но в условиях постоянного роста государственной задолженности государство может прибегнуть к рефинансированию, то есть к погашению старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Рефинансирование неоднократно использовалось в нашей стране, в частности при погашении задолженности по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г., а также при выпуске казначейских обязательств государства в середине 1950-х гг. Рефинансирование используется при выплате процентов и погашении по внешней части государственного долга.

До введения в действие Бюджетного кодекса РФ использовались такие методы управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, унификация, отсрочка, аннулирование.

Конверсия — изменение размера доходности займа, например снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов называется консолидацией государственного долга.

Совместно с консолидацией может проводиться и унификация займов, то есть объединение нескольких займов в один.

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов неэффективно для государства.

Под аннулированием государственного долга понимается отказ государства от долговых обязательств.

В настоящее время законодательством предусмотрена реструктуризация долга (ст. 105).

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации по БК РФ

  • Приказ Управления делами Президента РФ от 12.03.2020 N 86

    «О признании утратившим силу приказа Управления делами Президента Российской Федерации от 22 ноября 2018 г. N 489 «Об утверждении Положения об осуществлении Управлением делами Президента Российской Федерации внутреннего финансового аудита» (Зарегистрировано в Минюсте России 13.04.2020 N 58072)

  • Приказ Управления делами Президента РФ от 03.12.2019 N 465

    «О внесении изменений в Порядок предоставления из федерального бюджета субсидий федеральным бюджетным и автономным учреждениям, находящимся в ведении Управления делами Президента Российской Федерации, в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, утвержденный приказом Управления делами Президента Российской Федерации от 7 июня 2018 г. N 245» (Зарегистрировано в Минюсте России 03.02.2020 N 57407)

  • Приказ Управления делами Президента РФ от 12.11.2019 N 439

    «Об утверждении Порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федерального государственного бюджетного и автономного учреждения, подведомственного Управлению делами Президента Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 03.02.2020 N 57409)

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации по БК РФ

  • Постановление Правительства РФ от 11.07.2020 N 1020

    «О порядке и случаях зачисления средств, полученных от размещения временно свободных средств единого казначейского счета» (вместе с «Правилами зачисления средств, полученных от размещения временно свободных средств единого казначейского счета»)

  • Распоряжение Правительства РФ от 11.07.2020 N 1814-р

    «О внесении изменений в распределение объемов субсидий на реализацию мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде бюджетам субъектов РФ на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов»

  • Распоряжение Правительства РФ от 11.07.2020 N 1816-р

    «О внесении изменений в распределение субсидий на софинансирование государственных программ (подпрограмм государственных программ) субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов»

Источники

  • https://MoyDolg.com/debt/obshhie-voprosy-3/upravlenie-gosudarstvennym-dolgom.html
  • https://spravochnick.ru/gosudarstvennoe_i_municipalnoe_upravlenie/upravlenie_gosudarstvennym_dolgom_v_rf/
  • http://www.grandars.ru/student/finansy/upravlenie-gosudarstvennym-dolgom.html
  • https://spravochnick.ru/gosudarstvennoe_i_municipalnoe_upravlenie/metody_upravleniya_gosudarstvennym_dolgom/
  • https://RuLaws.ru/bk/Chast-vtoraya/Razdel-IV/Glava-14/Statya-101/

[свернуть]